Planowane zmiany w zakresie przeciwdziałania nadużyciu prawa procesowego

Wprowadzenie

W dniu 8 stycznia 2025 r. ukazał się przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi (tzw. ustawa anty-SLAPP)[1]. Wśród proponowanych zmian są m.in. nowe konsekwencje uznania czynności procesowej strony za nadużycie prawa procesowego.

Proponowane zmiany

Projekt ustawy służy implementacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”)[2].

W rezolucji z dnia 11 listopada 2021 r. w sprawie wzmocnienia demokracji oraz wolności i pluralizmu mediów w Unii Parlament Europejski wezwał Komisję, aby przedstawiła wniosek dotyczący pakietu prawa miękkiego i twardego w celu rozwiązania problemu rosnącej liczby strategicznych powództw zmierzających do stłumienia debaty publicznej[3], które dotyczą dziennikarzy, organizacji pozarządowych (NGO), nauczycieli akademickich i społeczeństwa obywatelskiego w Unii. Parlament stwierdził, że potrzebne są środki ustawodawcze w dziedzinie prawa procesowego cywilnego i karnego, takie jak mechanizm oddalenia na wczesnym etapie roszczenia w przypadku stanowiących nadużycie powództw cywilnych, prawo do zwrotu całości kosztów poniesionych przez pozwanego oraz prawo do rekompensaty za poniesione szkody. W rezolucji z dnia 11 listopada 2021 r. zawarto również apel o odpowiednie szkolenia dla sędziów i prawników praktyków w zakresie powództw SLAPP, a także do utworzenia specjalnego funduszu zapewniającego wsparcie finansowe ofiarom powództw SLAPP oraz publicznego rejestru orzeczeń sądowych w sprawach dotyczących powództw SLAPP. Parlament wezwał w niej ponadto do dokonania przeglądu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1215/2012 3 i rozporządzenia (WE) nr 864/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady 4, aby zapobiec „turystyce sądowej” w sprawach o zniesławienie (ang. libel tourism) lub wybieraniu sądu ze względu na możliwość korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy (ang. forum shopping)[4].

Celem Dyrektywy było więc usunięcie przeszkód utrudniających prawidłowy przebieg postępowania cywilnego, a jednocześnie zapewnienie ochrony osobom fizycznym i prawnym, które angażują się w debatę publiczną w sprawach leżących w interesie publicznym, w tym dziennikarzom, wydawcom, organizacjom medialnym, sygnalistom i obrońcom praw człowieka, jak również organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, NGO, związkom zawodowym, artystom, naukowcom i nauczycielom akademickim, przed postępowaniami sądowymi, które są wszczynane przeciwko nim w celu powstrzymania ich od angażowania się w debatę publiczną[5].

Prowadząc prace nad implementacją Dyrektywy, rząd polski zaproponował wprowadzenie ustawy anty-SLAPP. Najważniejsze założenia projektu to:

1. Nowe prawo będzie obejmować wszelkie sprawy cywilne, w tym postępowania dotyczące stosowania środków tymczasowych, zabezpieczeń oraz roszczeń wzajemnych.
2. Przepisy obejmą zarówno postępowania krajowe, jak i transgraniczne.
3. Wprowadzone zostanie nowe pojęcie SLAPP-u, określane jako sprawa cywilna, której głównym celem jest ograniczenie, zakłócenie lub penalizacja debaty publicznej, a nie dochodzenie rzeczywistego prawa.
4. W przypadku uznania sprawy za SLAPP, sąd będzie miał możliwość nałożenia na powoda kary finansowej.
5. Projekt przewiduje przyspieszone procedury rozpatrywania spraw SLAPP, aby zapewnić ich sprawne i szybkie rozwiązanie.
6. Organizacje pozarządowe będą mogły brać udział w postępowaniach dotyczących SLAPP, co wzmocni wsparcie dla osób dotkniętych tego rodzaju pozwami.
7. Wprowadzona zostanie opcja zobowiązania powoda do wniesienia kaucji na pokrycie kosztów prawnych, aby ograniczyć nieuzasadnione roszczenia.
8. Planowane jest również wprowadzenie odrębnego trybu rozliczania kosztów sądowych, który zapewni, że koszty sądowe będą adekwatne do realiów rynkowych[6].

W odniesieniu do interesującego nas zagadnienia, w projekcie zapisano, że ustawa anty-SLAPP ma uregulować środki ochrony osób uczestniczących w debacie publicznej przed dochodzonymi w postępowaniach sądowych w sprawach cywilnych roszczeniami zmierzającymi głównie do stłumienia, ograniczenia lub zakłócenia debaty publicznej, w tym przed roszczeniami oczywiście bezzasadnymi, a także czynnościami procesowymi stanowiącymi nadużycie prawa procesowego[7].

Projektodawcy zaproponowali następujące rozwiązania:

Rozdział 2. Roszczenia oczywiście bezzasadne

Art. 5. Jeżeli z treści pozwu lub innego pierwszego pisma w sprawie lub załączników do nich oraz okoliczności dotyczących sprawy, a także faktów, o których mowa w art. 228 Kodeksu postępowania cywilnego, wynika oczywista bezzasadność powództwa, stosuje się przepisy art. 191(1) oraz art. 391(1) Kodeksu postępowania cywilnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy.

Art. 6. 1. Jeżeli pozwany złoży poza rozprawą wniosek o oddalenie powództwa jako oczywiście bezzasadnego, przewodniczący wyznaczy powodowi termin do złożenia pisma przygotowawczego w celu przedstawienia stanowiska co do wniosku. Sąd może ponadto wysłuchać strony, także na posiedzeniu niejawnym.

2. Przewodniczący oraz sąd są obowiązani podejmować czynności tak, by oddalenie powództwa w razie jego oczywistej bezzasadności nastąpiło nie później niż sześć miesięcy od dnia wniesienia pozwu, a jeżeli wniosek o oddalenie powództwa jako oczywiście bezzasadnego złożył pozwany – nie później niż sześć miesięcy od dnia złożenia tego wniosku.

Rozdział 3. Nadużycie prawa procesowego

Art. 7. Jeżeli wyłącznym celem wytoczenia powództwa jest stłumienie, ograniczenie lub zakłócenie debaty publicznej, sąd w każdym stanie sprawy może uznać wytoczenie powództwa za nadużycie prawa procesowego w rozumieniu art. 4(1) Kodeksu postępowania cywilnego.

Art. 8. 1. W razie stwierdzenia po wdaniu się przez pozwanego w spór co do istoty sprawy, że wyłącznym celem wytoczenia powództwa może być stłumienie, ograniczenie lub zakłócenie debaty publicznej, sąd, przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu pozwu, uprzedzi o tym strony wyznaczając termin do złożenia pisma przygotowawczego. Sąd może ponadto wysłuchać strony, także na posiedzeniu niejawnym.

2. Po wdaniu się przez pozwanego w spór co do istoty sprawy odrzucenie pozwu z przyczyn określonych w ust. 1 nie jest dopuszczalne, jeżeli pozwany zażąda wydania wyroku.

Rozdział 4. Inne środki ochrony

Art. 9. Sąd, z urzędu lub na wniosek pozwanego, może uznać postępowanie za zmierzające głównie do stłumienia, ograniczenia lub zakłócenia debaty publicznej, o czym uprzedza strony obecne na posiedzeniu. Wskazywać na to mogą w szczególności:

1) nieproporcjonalność żądania lub nadmierny bądź nieuzasadniony charakter roszczenia;

2) wszczynanie innych postępowań sądowych przeciwko temu samemu pozwanemu, lub wszczynanie przeciwko innym osobom podobnych postępowań sądowych dotyczących tego samego przedmiotu debaty publicznej;

3) zachowanie powoda lub osób działających w jego imieniu przed wszczęciem i w toku postępowania skierowane przeciwko uczestnikom debaty publicznej, w szczególności grożenie lub zastraszanie;

4) podejmowanie czynności procesowych w złej wierze, w tym działanie na zwłokę.

Art. 10. Jeżeli powództwo zmierzało głównie do stłumienia, ograniczenia lub zakłócenia debaty publicznej, sąd, oddalając powództwo w całości lub w części, stwierdza to w sentencji wyroku.

„Proponowane w ustawie rozwiązanie umożliwia odrzucenie pozwu na etapie wstępnym, jeśli jego celem jest zakłócenie debaty publicznej, a także wprowadza sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosków o oddalenie powództwa jako oczywiście bezzasadnego. Sąd może nałożyć na powoda, czyli osobę lub instytucję, która wniosła sprawę do sądu, karę pieniężną do 100-krotności minimalnego wynagrodzenia oraz zobowiązać go do opublikowania wyroku na jego koszt, jeśli uzna, że pozew miał na celu ograniczenie wolności wypowiedzi. Pozwany, czyli osoba, przeciwko której wniesiono sprawę, może też poprosić sąd o zabezpieczenie pieniędzy od powoda (poprzez wpłacenie kaucji), jeśli są podstawy, by sądzić, że sprawa jest SLAPP-em, czyli pozwem mającym zastraszyć lub uciszyć. Wskazano, że organizacje mogą wspierać pozwanych, zarówno przystępując do postępowania, jak i przedstawiając sądowi istotne opinie. Sąd może uznać, że postępowanie zmierza głównie do zakłócenia debaty publicznej, na przykład gdy powództwo jest nieproporcjonalne, a działania powoda wskazują na nadużycie prawa procesowego. Wprowadzono też zmiany w Kodeksie postępowania cywilnego, gdzie dodano przepisy przeciwdziałające nadużyciom prawa procesowego”[8].

Wnioski

Nie negując konieczność wprowadzenia rozwiązań anty-SLAPP, przedłożony projekt ustawy jest – mówiąc kolokwialnie – niedorzeczny, i stanowi kolejny przykład „psucia” Kodeksu postępowania cywilnego.

Autor niniejszego artykułu zgadza się z T. Zembrzuskim, że działalność ustawodawcza – nie tylko w odniesieniu do prawa procesowego cywilnego – powinna respektować standardy porządku konstytucyjnego, w tym także prawo do sądu oraz inne powiązane z nim wartości. Tymczasem prawo tworzone jest szybko i bezrefleksyjnie[9].

Warto zwrócić uwagę, że projektodawcy zaproponowali zmianę brzmienia art. 4(1) k.p.c. poprzez dodanie zdania drugiego w brzmieniu: „Czynność procesowa strony lub uczestnika postępowania stanowiąca nadużycie prawa procesowego jest niedopuszczalna, chyba że przepis ustawy przewiduje inny skutek”. Samo pojęcie „nadużycia prawa procesowego” jest już na tyle nieostre, że nie trudno wyobrazić sobie problemy z kwalifikacją poszczególnych zachowań stron, a dodatkowo proponuje się jeszcze rozwiązanie polegające na „niedopuszczalności” danej czynności procesowej. Primo, wydaje się, że projektodawcom nie są znane choćby przepisy zawarte w art. 3 i 4(1) k.p.c. i poglądy doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Secundo, interesujące wydaje się pytanie, kto ma oceniać „niedopuszczalność” danej czynności procesowej i jak ona ma być sankcjonowana. Sankcje opisane w art. 11 i n. projektu odnoszą się bowiem do odrzucenia bądź oddalenia powództwa z jednoczesnym stwierdzeniem, że celem postępowania było wyłącznie naruszenie swobody debaty publicznej. Z kolei sankcje z art. 226(2) k.p.c. są już zapisane w ustawie procesowej i proponowana zmiana art. 4(1) k.p.c. w żaden sposób nie wpłynie na ich stosowanie.

Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szczegółową analizę projektu ustawy w zakresie przytoczonych powyżej art. 5–10. Zaakcentować jednak należy to, że rozwiązania procesowe, o których mowa w projekcie, są już w ustawie procesowej. Inną sprawą jest to, że nie do końca są one powszechnie stosowane (tak np. art. 4(1) i art. 226(2) k.p.c.). Nie sposób jednak przejść obojętnie wobec tego, że projektodawcy posługują się siatką pojęciową, której używanie nie przystoi w języku prawnym – tak np. „może uznać postępowanie za zmierzające głównie do…” albo „zmierzało głównie do…”. Jeżeli bowiem celem powództwa było „głównie” naruszenie przepisów anty-SLAPP, to nie oznacza to, że było to celem wyłącznym. Tym samym sąd oceni w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie stopień, w którym każda ze stron wygrała/przegrała proces. Nakładanie przewidzianych w projekcie sankcji na stronę, której działania zmierzały „głównie” do naruszenia swobody debaty publicznej jest nieuprawnione. W szczególności w świetle faktu, że nie wiadomo, czy „głównie” to 99,9%, 99,0% czy może 50,1%.

Nie negując potrzeby dyscyplinowania stron i walki z naruszeniem prawa do dyskursu publicznego, zauważyć trzeba, że istnieją już w ustawie procesowej odpowiednie instrumenty, które mogłyby być bardziej umiejętnie wykorzystywane.

Proponowana zmiana brzmienia art. 4(1) k.p.c. w łączności z zaprojektowanymi w ustawie anty-SLAPP rozwiązaniami, w ocenie autora niniejszego artykułu jest niekonstytucyjna i ogranicza prawo do sądu zapisane jako jedna z podstawowych zasad konstytucyjnych i element państwa prawa.

[1] Projekt ustawy z dnia 8 stycznia 2025 r. o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi; dalej: projekt albo projekt ustawy anty- SLAPP; https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/projekty-aktow-prawnych3 (dostęp: 13.01.2025)

[2] Dz.U. UE. L. z 2024 r., poz. 1069.

[3] Dalej: powództwa SLAPP.

[4] Pkt 5 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”) (Dz.U. UE. L. z 2024 r. poz. 1069); dalej: Dyrektywa.

[5] Pkt 6 Dyrektywy.

[6] https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/europejska-konferencja-przeciwko-slapp-strategic-lawsuits-against-public-participation (dostęp: 13.02.2025).

[7] Art. 1 projektu ustawy anty-SLAPP.

[8] M. Błaszczyk, Opublikowano projekt przepisów antyslappowych, https://siecobywatelska.pl/opublikowano-projekt-przepisow-antyslappowych/ (dostęp: 13.02.2025).

[9] https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/tworzenie-prawa-wywiad-z-prof-tadeuszem-zembrzuskim,518908.html (dostęp: 13.02.2025).